Quản
lí hành chính nhà nước là một bộ phận của quản lí nhà nước có vai trò quan
trọng thực hiện quyền hành pháp của nhà nước để duy trì sự ổn định và phát
triển của xã hội.
Tuy nhiên hoạt động quản lí hành chính nước
ta hiện nay còn đang tồn tại tình trạng chồng chéo về chức năng,thẩm quyền của cán
bộ,công chức trong các cơ quan hành
chính dẫn đến hiệu quả quản lí chưa cao. Và việc chưa xác
định rõ trách nhiệm trong quản lý hành chính nhà nước đã và đang là nguyên nhân
của tình trạng "đùn đẩy trách nhiệm". Để giải quyết vấn đề này cần
làm rõ một số nội dung sau:
1. Trách nhiệm
trong quản lý hành chính nhà nước
Trong quản lý nhà nước, do đặc thù của chức năng,
nhiệm vụ, có cơ quan thích hợp với cơ chế làm việc tập thể, nhưng cũng có cơ
quan phù hợp với cơ chế làm việc cá nhân hay chế độ thủ trưởng. Cơ chế làm việc
tập thể tạo điều kiện thảo luận một cách đầy đủ, toàn diện, sâu sắc mọi khía
cạnh của vấn đề, cân nhắc một cách dân chủ trước khi quyết định, tránh được sự
chủ quan, duy ý chí, lạm dụng quyền lực. Nhưng cơ chế làm việc tập thể có hạn
chế lớn là vai trò của từng thành viên trong tập thể dễ bị "lu mờ",
trách nhiệm cá nhân có thể tìm chỗ "ẩn nấp" sau trách nhiệm tập thể.
Hơn nữa, thời gian để cho ra một quyết định thường dài và chi phí tốn kém.
Trong khi đó, chế độ thủ trưởng có thể tạo điều kiện ra những quyết định nhanh,
trách nhiệm cá nhân được xác định rõ ràng. Nhưng cũng là sức ép lớn buộc người
đảm nhiệm công việc phải nỗ lực hết khả năng để hoàn thành với kết quả tốt
nhất. Mặt khác, chế độ thủ trưởng có thể dẫn đến những quyết định, cách giải
quyết vấn đề phiến diện, vội vàng, thậm chí lạm quyền...
Hoạt động tổ chức thực hiện pháp luật cần có sự ứng
phó nhanh, đúng lúc và quả quyết trước những diễn biến phức tạp, thường xuyên
của đối tượng quản lý, của những vấn đề phát sinh trong thực tế. Do đó, hoạt
động này cần chế độ trách nhiệm cá nhân và chế độ thủ trưởng.
Trong bộ máy hành chính nhà nước, các cơ quan thẩm
quyền riêng là các bộ, cơ quan ngang bộ, các cơ quan chuyên môn thuộc ủy ban
nhân dân các cấp đều hoạt động theo chế độ thủ trưởng. Còn các cơ quan thẩm
quyền chung là Chính phủ và UBND các cấp; đối với các vấn đề thuộc thẩm quyền
quyết định của tập thể Chính phủ và UBND các cấp, được thảo luận tập thể và
quyết định theo đa số. Chính phủ và UBND các cấp hoạt động theo chế độ kết hợp
trách nhiệm của tập thể lãnh đạo với đề cao quyền hạn và trách nhiệm của cá
nhân người đứng đầu.
Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất,
được giao 11 nhiệm vụ, quyền hạn theo Điều 112 Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi năm
2001). Mười một nhiệm vụ, quyền hạn này được thực hiện thông qua 3 hình thức
hoạt động: tập thể Chính phủ, Thủ tướng và các bộ trưởng. Trong đó, Điều 19
Luật Tổ chức Chính phủ quy định những việc Chính phủ thảo luận tập thể và quyết
định theo đa số; Điều 114 Hiến pháp năm 1992 quy định nhiệm vụ, quyền hạn của
Thủ tướng; Điều 23 Luật Tổ chức Chính phủ quy định nhiệm vụ, quyền hạn của bộ
trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ. Theo đó, tập thể Chính phủ, Thủ tướng và
các thành viên của Chính phủ chịu trách nhiệm trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn
của mình về các nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ.
Hoạt động quản lý hành chính nhà nước là hoạt động
nhân danh quyền lực nhà nước, là quyền lực công nên các hoạt động phải phục vụ
lợi ích công, nhưng cũng luôn có xu hướng có thể bị các chủ thể sử dụng vì lợi
ích của mình. Đó là hiện tượng lạm quyền. Vì vậy, hoạt động này phải luôn được
kiểm soát và giới hạn sự lạm quyền bằng các cơ chế trách nhiệm chặt chẽ. Mỗi
nhiệm vụ trong quản lý hành chính nhà nước được giao cho một cá nhân hay tổ chức
phải gắn liền với một trách nhiệm nhất định mà chủ thể có thể phải gánh chịu.
Trong quản lý hành chính nhà nước có hai loại trách nhiệm được nhắc đến là
trách nhiệm chính trị và trách nhiệm pháp lý. Trách nhiệm chính trị thường xác
định đối với các chủ thể được tín nhiệm vào các vị trí nhất định, vì vậy chế
tài của trách nhiệm chính trị là bất tín nhiệm. Chế tài này đối với các cá
nhân, tổ chức trong bộ máy hành chính nhà nước được thực hiện bởi các cơ quan
đại diện, thông qua hoạt động chất vấn, bỏ phiếu bất tín nhiệm. Trách nhiệm
pháp lý là trách nhiệm được áp dụng phổ biến trong quản lý hành chính nhà nước,
khi các chủ thể có hành vi vi phạm pháp luật. Các biện pháp xử lý trách nhiệm
pháp lý có thể là cảnh cáo, hạ bậc lương, miễn nhiệm, bãi nhiệm, cách chức, từ
chức...
Trong quản lý hành chính nhà nước hiện nay, có những
nhiệm vụ được giao cho các tổ chức, cá nhân nhưng lại không xác định trách
nhiệm rõ ràng. Chẳng hạn, với những nhiệm vụ mà Chính phủ thảo luận tập thể và
quyết định theo đa số, mặc dù Thủ tướng là người lãnh đạo Chính phủ, nhưng chỉ
khi nào ý kiến đồng ý và phản đối trong Chính phủ bằng nhau thì mới quyết định theo ý kiến của Thủ tướng.
Khi đó, Chính phủ sẽ phải chịu trách nhiệm tập thể, theo Điều 1 Luật Tổ chức
Chính phủ: Chính phủ phải chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Quốc hội,
Uỷ ban thường vụ Quốc hội và Chủ tịch nước. Điều 20 và Điều 23 Luật Tổ chức
Chính phủ lần lượt quy định về những nhiệm vụ, quyền hạn của Thủ tướng và các
bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ. Nhưng cụ thể khi nào Chính phủ phải
chịu trách nhiệm và trách nhiệm gì lại không có quy định. Chế độ trách nhiệm
này đã được quy định trong Hiến pháp năm 1946, theo đó Nội các có thể bị đưa ra
biểu quyết bất tín nhiệm tại Nghị viện và Nội các mất tín nhiệm phải từ
chức. Đối với ủy ban nhân dân các cấp có
thể gặp những quy định về tổ chức và hoạt động tương tự như chế định về Chính
phủ, nhưng vai trò của chủ tịch UBND trong tập thể UBND có phần hạn chế hơn so
với Thủ tướng trong quan hệ với Chính phủ. Chẳng hạn, chủ tịch UBND không có
quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật, chỉ tập thể UBND mới có quyền ban
hành văn bản quy phạm pháp luật là quyết định và chỉ thị. Đây là một thẩm quyền
rất lớn của cơ quan hành chính địa phương, nhất là trong điều kiện thực hiện
chủ trương "đẩy mạnh phân cấp cho các cấp chính quyền địa phương".
Hơn nữa, thẩm quyền này lại được thực hiện trong điều kiện hoạt động của HĐND
còn mang nặng tính hình thức. Tức là vai trò quyết định của tập thể UBND với
các vấn đề được phân cấp cho địa phương là rất quan trọng. Nhưng khi quyết định
các vấn đề thuộc thẩm quyền, UBND vẫn áp dụng cơ chế biểu quyết theo đa số.
Trong khi, ngoài trách nhiệm phải báo cáo trước cơ quan quyền lực cùng cấp và
cơ quan nhà nước cấp trên, thì các quy định pháp luật hiện hành không quy định
các biện pháp xử lý trách nhiệm cụ thể mà tập thể UBND có thể phải gánh chịu
khi thực hiện không tốt nhiệm vụ, quyền hạn của mình.
2. Cơ sở xác định
trách nhiệm trong quản lý hành chính nhà nước
- Trách nhiệm
phải được xác định dựa trên chức năng, nhiệm vụ và tương xứng với quyền hạn.
Mỗi cơ quan, nhân viên trong bộ máy hành chính nhà nước đều có một vị trí nhất
định, được xác định bằng những chức năng, nhiệm vụ riêng, nhằm thực hiện chức
năng, nhiệm vụ của bộ máy hành chính nhà nước. Để thực hiện, các cơ quan, cán
bộ, công chức phải được trao một quyền hạn tương xứng. Việc trao một quyền hạn
quá lớn sẽ tạo cơ hội cho các cơ quan, cán bộ, công chức dễ dàng xâm phạm quyền
và lợi ích hợp pháp của các cá nhân, tổ chức; ngược lại, nếu quyền hạn được
trao không đủ để hoàn thành nhiệm vụ sẽ là lý do để các chủ thể trốn tránh
trách nhiệm.
Chẳng hạn, theo các Điều 116, Điều 117 Hiến pháp năm
1992, bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ chịu trách nhiệm về ngành,
lĩnh vực quản lý của bộ trong phạm vi cả nước trước Quốc hội và Thủ tướng Chính
phủ. Trách nhiệm của bộ trưởng được xác định tương xứng với vị trí của bộ
trưởng quy định tại khoản 1, Điều 3 Nghị định số 178/2007/NĐ-CP của Chính phủ:
bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ (dưới đây gọi chung là bộ trưởng) là
người đứng đầu và lãnh đạo một bộ. Vị trí quan trọng của bộ trưởng được giao
những nhiệm vụ, quyền hạn tương xứng trong tổ chức và hoạt động của một bộ.
+ Về tổ chức, theo Nghị định số 178/2007/NĐ-CP của
Chính phủ, bộ trưởng được đề nghị Thủ tướng bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức
nhân sự cấp phó của mình, được quyền bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức người đứng
đầu, cấp phó của người đứng đầu các tổ chức thuộc bộ... Đề xuất chức năng, nhiệm
vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức của bộ, quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn,
cơ cấu tổ chức của vụ, cục, thanh tra, văn phòng bộ... Trong đó, các cơ cấu của
bộ được xác định là giúp bộ trưởng quản lý ngành, lĩnh vực.
+ Về hoạt động, theo Quyết định số 337/2005/QĐ-TTg
của Thủ tướng Chính phủ, bộ làm việc theo chế độ thủ trưởng, với những vấn đề
cần thảo luận tập thể, sau khi các thứ trưởng có ý kiến, bộ trưởng là người đưa
quyết định cuối cùng và chịu trách nhiệm về quyết định của mình.
+ Về nhân sự, tài chính, để triển khai nhiệm vụ,
quyền hạn của mình, bộ trưởng được đề xuất chỉ tiêu biên chế, kế hoạch chi ngân
sách hàng năm. Khi bộ trưởng được trao những nhiệm vụ, quyền hạn có tính chất
chi phối quyết định trong tổ chức quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực thuộc bộ,
được chủ động về nhân sự và tài chính cho hoạt động của tổ chức, thì đó là cơ
sở để xác định trách nhiệm của bộ trưởng về ngành, lĩnh vực tương ứng.
Tuy nhiên, hiện nay, việc xác định trách nhiệm cá
nhân bộ trưởng lại khá phức tạp. Ví dụ, pháp luật quy định bộ trưởng được quyền
đề nghị bổ nhiệm nhân sự cấp phó, nhưng "công tác cán bộ là thuộc thẩm
quyền của tập thể cấp ủy đảng, theo nguyên tắc tập trung dân chủ"(1),
vì vậy, việc đề xuất nhân sự cấp phó phải được biểu quyết đa số của ban cán sự
Đảng bộ. Trong điều kiện đó, đã có bộ trưởng từ chối trách nhiệm đề xuất nhân
sự với lý do: tôi cũng chỉ có một lá phiếu. Có hiện tượng này là do sự phân
định giữa phạm vi lãnh đạo của Đảng và hoạt động quản lý nhà nước chưa rõ, vì
vậy bộ trưởng có thể lợi dụng cơ chế làm việc tập thể của ban cán sự Đảng bộ để
hợp thức quyết định cá nhân của mình hoặc mượn danh nghĩa tập thể trốn tránh
trách nhiệm cá nhân.
- Phân định rõ
nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan nhà nước và từng công chức trong bộ máy
hành chính nhà nước. Trách nhiệm được xác định khi cá nhân, tổ chức không
thực hiện hay thực hiện không hiệu quả chức năng, nhiệm vụ của mình gây ra
những thiệt hại về quyền, lợi ích chính đáng của các chủ thể mà nhà nước có
trách nhiệm bảo vệ; gây ra những lãng phí trong quản lý nhà nước. Vì vậy, để
xác định trách nhiệm của các tổ chức, cá nhân, thì các nhiệm vụ trong quản lý
nhà nước phải được giao rõ ràng, cụ thể cho từng cá nhân, tổ chức. Việc quy
định chức năng, nhiệm vụ chồng chéo sẽ dẫn đến việc đùn đẩy trách nhiệm và khi
không có sức ép về trách nhiệm, các chủ thể sẽ tìm mọi cách để hưởng lợi hoặc
bỏ mặc. Đây là một thực tế đã và đang tồn tại trong quản lý hành chính nhà
nước, dẫn đến sự đùn đẩy trách nhiệm của cấp dưới lên cấp trên; giữa các cơ
quan thẩm quyền riêng; cơ quan thẩm quyền riêng với cơ quan thẩm quyền chung.
Tồn tại này không dễ khắc phục, đặc biệt với các cơ quan thẩm quyền riêng, được
giao quản lý một lĩnh vực, trước một đối tượng thường là đối tượng của nhiều
lĩnh vực quản lý. Khi đó, nhiều cơ quan cùng phải tham gia quản lý một đối
tượng, như trong lĩnh vực an toàn thực phẩm hiện nay, nếu phát sinh vấn đề thì
rất khó xác định trách nhiệm thuộc về ai. Để xử lý vấn đề này, đòi hỏi các công
việc trong quản lý hành chính nhà nước phải được mô tả một cách cụ thể, rõ
ràng, để khi một công việc đã giao cho một tổ chức, cá nhân thì không thể giao
tiếp cho một tổ chức, cá nhân khác.
- Trách nhiệm
chỉ xác định được khi chủ thể được giao nhiệm vụ, quyền hạn có đủ nguồn lực để
thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình. Thực tế đã nảy sinh không ít trường
hợp, khi các cơ quan quản lý nhà nước không hoàn thành nhiệm vụ của mình, dư
luận lên tiếng đòi xác định rõ trách nhiệm của các cơ quan có liên quan. Nhưng
các cơ quan này đã trả lời họ không có đủ lực lượng, phương tiện để triển khai
và thực tế họ đã không phải chịu trách nhiệm. Đây là tình trạng các nguồn lực
trong quản lý nhà nước không được kiểm soát một cách chặt chẽ và khoa học, gây
ra những lãng phí lớn, nhưng lại khó xem xét trách nhiệm.
Hậu quả là, các cơ quan nhà nước chỉ quan tâm xin
tăng chỉ tiêu biên chế, ít chú ý cải tiến công tác tuyển dụng, tạo động lực làm
việc cho cán bộ công chức... nhằm phát huy tối đa nguồn lực của mình. Điều này
đã và đang làm khó khăn cho chủ trương tinh giản biên chế và nâng cao chất
lượng đội ngũ cán bộ, công chức, tiết kiệm chi tiêu công.
Phân cấp trong quản lý hành chính nhà nước là một
chủ trương đúng đắn đã được xác định trong đường lối lãnh đạo của Đảng và Nhà
nước. Phân cấp nhằm làm rõ nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm và hiệu quả trong
quản lý nhà nước. Nhưng khi thực hiện phân cấp, nếu không chú ý tới việc phân
phối lại nguồn lực trong quản lý giữa các cấp chính quyền, thì phân cấp sẽ
không đạt các mục tiêu đề ra. Có thể thấy trong thời gian qua, nhiều nhiệm vụ
của chính quyền cấp trên đã được chuyển giao cho chính quyền cấp dưới. Các cấp
chính quyền địa phương đã ngày càng chủ động hơn trong việc thực hiện chức
năng, nhiệm vụ của mình nhằm phát triển kinh tế - xã hội địa phương. Nhưng sự
chuyển giao về nguồn lực lại không tương xứng. Biểu hiện rõ nét là không có một
bộ phận công chức nào được chuyển từ chính quyền cấp trên xuống chính quyền cấp
dưới. Vì vậy, có tình trạng cấp dưới không đủ nguồn lực để thực hiện nhiệm vụ
được chuyển giao, còn ở cấp trên, bộ phận nhân lực rất có kinh nghiệm cho việc
thực hiện nhiệm vụ của cấp dưới được chuyển làm nhiệm vụ khác hoặc bị dôi dư.
Đồng thời, khi cấp dưới không đủ nguồn lực để thực hiện nhiệm vụ được chuyển
giao, thì là lý do để từ chối trách nhiệm khi nhiệm vụ quản lý thực hiện không
tốt hoặc chất lượng dịch vụ công không đảm bảo.
Tóm lại, trách nhiệm trong quản lý hành chính nhà
nước chính là những biện pháp chế tài đưa ra để ngăn cản sự lạm quyền trong sử
dụng quyền lực nhà nước, tạo ra áp lực buộc các chủ thể quản lý phải nỗ lực
thực hiện hiệu quả nhất các chức năng, nhiệm vụ của mình. Vì vậy, cùng với các
biện pháp khuyến khích về vật chất và tinh thần, các biện pháp trách nhiệm có
vai trò quan trọng trong việc phát huy, khơi dậy tiềm năng, lòng nhiệt tình của
các chủ thể quản lý. Tuy nhiên, để các biện pháp trách nhiệm phát huy tối đa
hiệu quả, thì trách nhiệm trong quản lý hành chính nhà nước phải được quy định
một cách khoa học, chặt chẽ, cụ thể, rõ ràng và hợp lý.
Ghi chú:
(1) Đảng Cộng sản
Việt Nam, Văn kiện Hội nghị lần thứ 5 Ban chấp hành Trung ương khóa X, Tr. 101.
Nhóm tác giả: Nguyễn Ngọc
Anh
Hải Anh
Không có nhận xét nào:
Đăng nhận xét